烤炙中的海南最大土地“蛋糕”

　　“海南农垦”这块大蛋糕再一次展现在众人的聚光焦下，何时出炉？又以怎样的面貌出炉，大家都在期待和筹划着，海南的土地市场也在彷徨和犹疑着。农垦土地的变局将会何去何从呢？我们从本期开始将本着求本溯源、多方视角、科学前瞻的态度，通过系列报道的形式向读者展示“海南农垦变局”的话题。
　　开始这个话题的时候，我们认为了解一下“蛋糕”的来龙去脉很是必要。
　　海南农垦创建于一九五一年元月，是当时中央直属三大垦区之一(另外两个为黑龙江农垦和新疆建设兵团)和海南最大的国有企业群体，辖有企事业单位183家，分布在全省18个市县，从九十年代至今，农垦拥有土地面积1282万亩，约占全省的二成半,其中已开垦土地746万亩，占可利用土地的93.3％，截至目前拥有固定资产额超过124元。农垦虽然有着丰富的土地资源优势，但由于种种原因演绎着不平常的“磨难史”。

　　“伤痕累累”的土地纠纷 “一波未平一波又起”
　　海南农垦创建初期，刚获得解放翻身做主人的海南各族农民，积极响应党和政府的号召，支持农垦发展橡胶事业，一些靠近村庄和水田的荒地都用于培植橡胶树。1958年人民公社化期间，大办人民公社，大搞场乡合并，打乱了土地权属，六十年代后实行的场乡分开，由于公社化合并时土地权属不分，地界不清，分开后土地矛盾浮出水面，后经1965年地权处理，农垦划出将近81万亩土地给农村而平息纠纷。1964年，省地方政府划出5个人民公社给农垦，建立谷物农场，用来解决农垦职工吃粮问题。以“并入”或“带队”形式，来解决场乡土地纠纷及解决农垦职工吃粮问题。自此以后，海南各级政府和农垦就利用并入或带队的形式，将一些有土地矛盾的农村生产队并带入农垦。当时的“并、带”政策规定，农村生产队原所有制性质和分配形式不变。本想以“农村并入农场”和“农场带领农村”的做法，解决农村与农场之间的土地纠纷。可事不由人，70年代后期，土地纠纷再次凸显，党中央国务院为解决场社纠纷和处理土地矛盾，于1980年下发《关于海南岛国营农场座谈会议纪要》，各级地方政府依然采取先前将农村并入农场的做法，批准611个并入农垦农村个并入土地72．67万亩，同时，同意将黄竹、仁兴、福山三个镇乡由农垦带领。“并、带”暂时解决纠纷是有效的，但没有从根本上解决纠纷。
　　本世纪初开始明晰土地产权关系、解决农场土地纠纷问题，核定农场土地、周边农民集体土地以及国有后备土地之间的界线，完成农场国有土地使用权的登记发证。2005年全省排查土地纠纷案6l41宗，面积134．5万亩，涉及92个农垦农场，100多个其他国有农林牧场和500多个农民集体经济组织。可见，全省土地纠纷问题十分突出，尤其是海南农垦的国营农场无一幸免。海南农垦在处理土地纠纷中，先后共划出将近110万亩土地给农村(其中不包括支援地方建设，如修水库、公路、建电站和建科研基地用地)，可至今土地矛盾还在“纠纷”之中。据不完全统计，到今年初，仍有533宗土地权属纠纷还没有解决，涉及土地面积37.8万亩。
　　农垦土地纠纷伤痕累累，真是一波未平一波又起，想解决好还真是不易！

　　体制的不完善导致土地“覆水难收”的尴尬局面
　　农垦土地一些单位擅自与合作方违规违法签订土地合同，贱卖土地，导致土地浪费闲置与土地对外流转问题严重，演绎出“覆水难收”的局面。据不完全统计，闲置建设用地处置遗留有281宗、涉及土地2.5万亩，占整个全省闲置土地总宗数的8.6%和总面积的7.0%。由于农村土地对外流转的操作程序不规范，招商引资方面随意承诺大面积、低地价、长期限，使得对外流转土地造成严重的不协调问题，影响着农垦的发展。
　　2001年海南省政府下发通知要求在农垦土地管理机构成立之前，农垦土地由市县管理。从而形成“双轨”管理体制，即地方政府对其确权，履行监管职能；农垦实施资产经营管理。但“双轨”管理协调起来难度颇大。农垦和地方的土地占有量不平衡，农垦人均土地面积是地方的2.8倍，随着土地资源的紧缺，加大了地方同农垦的矛盾。尽管海南当地立法规定政府可以在农垦设立土地管理派出机构，但海南省政府却未派出一个机构。土地的管理具体由农垦成立土地管理科履行政府职能。由此产生的后果是，政企不分造成违法批地情况时有发生，土地资源闲置浪费较严重。
　　此外，由于开发资金不足以及开发不当，使得农垦单位土地生产率低下。据悉，2007年，海南农垦只贡献7%的GDP，对于占有海南省1/4土地的农垦来讲是微乎其微，少的可怜。

　　农垦土地“蛋糕”“重见光明”
　　2008年对于海南农垦是一个具有跨时代意义的年份。这一年，海南省农垦总局有24条规定规范垦区土地流转，规定对垦区农业用地对外出租、发包、土地使用权转让、土地项目合作开发、土地抵押、土地流失的审批、土地收益和管理使用、违反土地使用权对外流转规定的处分等做了明确规定。同时还强调，未经省农垦局批准，农场等用地单位不得擅自对外流转土地。对垦区一些单位擅自签订土地转让合同，转让价格明显低于市场价格的，将按照国家政策法律法规，能过法律和经济手段进处置；对那些明显违法违规的，要中止合同，收回土地。在土地清理中，以三亚为中心进行度点。以此看出，海南农垦正在对土地管理体制正规化和标准化，在目前土地资源稀缺和农垦改革发展的关键时期，出台这样的政策是十分迫切和必须的，这样才能保证农垦土地利益最大化。
　　6月中旬国务院审议并原则通过《关于推进海南农垦管理体制改革的意见〉》中决议出：按照政企分开，社个分离，建立现代企业制度的总体要求，深化海南农垦的管理体制改革，由海南省全面管理海南农垦，使海南农垦的体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场，促进海南农垦和海南经济社会又好又快的发展。
　　此决议将推进海南农垦管理体质改革，将加速农垦进一步市场化，标志着农垦计划制经济向新型市场化经济迈出娇健的步伐。
　　农垦作为海南土地大块头、大肥肉、大蛋糕，在国家及海南本地政策的扶持下，势必会进一步得到调整，那么海南农垦土地又将推往什么高度？它的发展会如何呢？
　　在讨论此问题前，先说说蛋糕的制作方法。蛋糕的主要原料是面粉、蛋、水和糖，四者缺一不可，但要烤炙一块好蛋糕还需要火候。假如把面粉比作是土地，蛋比作为土地的所处地域和环境，水比作大众市场，糖比作管理体制及规则，烤炙火候比作开发力度，就不难知道，农垦这块大土地“蛋糕”前三项都已具备，“糖”正在逐步添加中，现在就是差一点火候。